加强国有资产有偿使用收入管理的政策建议
马可玮
目前，对于什么是国有资产有偿使用收入并没有一个权威的定义，按照财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号，以下简称《通知》）中明确指出，国有资产资源有偿使用收入属于政府非税收入的管理范围，是政府财政收入的重要组成部分。根据《通知》规定，结合国有资产的性质和“谁使用谁付费”的原则，可对国有资产有偿使用收入进行初步定义，即国有资产有偿使用收入是指行政事业单位在保证完成行政管理工作和事业发展任务的基础上，将所占有、使用的国有资产进行的不以营利为目的、资产使用权发生变化的经营活动所取得的收入。《通知》明确规定：国有资产有偿使用收入，包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和世界文化遗产的门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及利用其他国有资产取得的收入。行政事业单位国有资产有偿使用收入主要包括：①行政事业单位出租、出借国有资产所获得的收入；②行政单位附属机关服务中心等后勤服务单位，经审批同意使用国有资产从事生产经营活动所上缴的资产占用费、税后利润、分红等收入；③与行政单位尚未脱钩经济实体应缴的资产占用费、税后利润、分红等收入；④事业单位对外投资取得的投资收益，以及利用国有资产出租、出借或提供担保等取得的收入；⑤广播、电视等新闻媒体利用国有资产从事广告经营所取得的广告收入；⑥财政部门认定的其他国有资产收入。
一、目前对行政事业单位国有资产有偿使用收入的管理办法
目前国家尚未专门制订关于行政事业单位国有资产有偿使用收入的管理办法，但在2006年5月30日，财政部分别以第35、36号令发布的《行政单位国有资产管理暂行办法》及《事业单位国有资产管理暂行办法》中，对行政事业单位国有资产转作经营用途提出明确要求：一是必须经同级财政部门审核批准；二是对所形成的收入，要纳入政府非税收入管理；三是对未经批准将国有资产出租、出借、用于生产经营的，或隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产有偿使用收入的，按照《财政违法行为处罚处分条例》处理。
随着财政部第35号、第36号令的出台，近年来各地加大了对行政事业单位资产的管理力度，常熟市财政部门也相应出台了相关管理实施办法。从现有实施情况看，对这部分资产的管理主要是依据市财政局制定的《关于加强行政事业单位国有资产监督管理的通知》以及《关于认真贯彻落实财政部第35号、第36号令的通知》两个文件。对这部分国有资产使用收入的管理则主要依据市政府《批转市财政局等六部门〈关于实行非税收入收缴管理制度改革的意见〉的通知》（常政发［2006］78号）、市政府办公室《转发市财政局<关于进一步加强非税收入和支出预算管理的意见>的通知》（常政办发［2006］44号）以及市财政局制定的相关配套文件。上述文件明确规定，常熟市国有资产有偿使用收入全部纳入政府非税收入管理体系中，实行综合预算。按照“核定基数、收支挂钩、超收奖励，短收自负”的考核方式，单位在年初编制年度收支计划，纳入部门预算统筹安排。下达单位每年非税收入任务基数，对基数内收入按25%和超基数收入按50%建立政府统筹资金，主要用于全市重点项目和社会公益事业；基数收入的75%作为单位编制部门预算的资金来源，用于安排单位各项支出；超基数收入的50%部分，经批准后可用于单位支出追加。据统计，至2008年末，常熟市行政事业单位中用于经营性的资产为4.78亿元，占行政事业单位国有资产总量的6.49%；国有资产有偿使用年收入为6000多万元，占全市整个非税收入比重为4%左右。通过统一安装非税收入收缴软件、计算机信息网络化管理、实行票款分离、以票管费等一系列方式，全市行政事业单位国有资产有偿使用收入管理和运营状况总体健康良好。行政事业单位在完成行政管理和事业发展任务的基础上，积极发挥自身资产优势，开展经营活动，增加收入，既补充了行政经费和事业发展资金，减轻了财政支出压力，也改善了工作条件，增强了自我发展能力，为经济社会的发展作出了贡献。
二、行政事业单位国有资产有偿使用收入管理中存在的问题
从常熟市财政部门每年对预算单位的非税收入执行情况轮查、2007年开展的全市行政事业单位资产清理普查，以及2008年纪委（监察）、财政、审计等六部门联合开展的对党政机关事业单位房地产专项清理所反映的情况看，在对行政事业单位国有资产有偿使用收入管理方面还有许多薄弱环节，存在一些不合理的现象。
（1）产权虚置，管理失控。行政事业单位资产性质属于国家所有、各级政府分级管理、各行政事业单位占有使用。长期以来，由于行政事业领取的房产、土地、行驶证等所有权人都是使用单位，导致“单位占有使用”实际上成为“单位所有”、“部门化”、“个人化”，单位对有偿使用收入所有权归属于政府的观念还未得到根本上的转变。政府未能明确一个国有资产所有者代表，代表政府来统一行使国有资产监管职能，造成国有资产人人可管而人人不管的现象，所有者产权虚置，管理职能分散，统一管理失控。
（2）处置随意，投资失误。虽然财政部令以及常熟市政府都发文明确，要求行政事业单位在将国有资产转作经营性用途时，要报经财政部门审批同意，并采取价值评估、公开拍租的形式。但是在实际操作过程中，由于资产管理与财务管理、预算管理的脱节，部分主管部门和单位未经财政部门事前审批，内部招租、直接定价、不履行审批程序的现象时有发生。由于随意将房屋、设备资产出租、出借或投资，造成了内幕交易，租金价格无竞争；资产未评估，价值被低估；项目未论证，投出资金收不回。全市2007年开展的行政事业单位资产清查，通过核实阶段核销的财产损失中，投资失误造成的资产、资金损失就占了总核销额的10%左右。
（3）合同不严，收入失真。有些单位对租赁合同的管理极不严密，合同到期后不及时签订新合同，沿用老的条款，租金也不随市场价调整；合同文本不规范，许多重要约定未予明确，导致执行中容易出现争议，特别是涉及政府拆迁需中止租赁协议时，经营户往往提出各种理由增加补偿金额，由于合同不严密，单位只能满足其要求，有时甚至将收到的租金全部倒贴还不够。国有资产有偿使用收入不按规定纳入财政非税收入专户，收入部门化、福利化的现象也时有发生，有的隐匿收入后用于发放奖金和福利；有的以支抵收，将不能在本单位账报销的费用转由资产有偿使用单位直接列支；有的采用阴阳合同，将国有经营类资产的收入合同一分为二，仅部分进入非税收入专户，这些隐瞒收入成了机关部门中分配不公、滋生腐败的诱因之一。
（4）效益低下，补偿失常。行政事业单位资产大多是由政府财政无偿拨款购建的，单位在有偿出让其所有权取得收入时，往往不计成本，并且由于对有偿使用收入的高低没有统一的考核标准，造成一些单位将资产廉价租赁或承包给个人，从近年来我市通过公开拍租的门店房租金情况看，平均年租金要比原协议租金增长60%左右。还有一些单位在资产出租过程中，未按合同及时、足额收缴租金；一些已具备计提折旧条件的单位，仍不提或少提折旧，使国有资产的耗损得不到及时补偿。这些现象的存在，使得行政事业单位资产有偿使用过程中，资产收益低下，补偿不足，造成了国有资产的直接损失或隐性流失。
三、加强行政事业单位国有资产有偿使用收入管理的政策建议
强化国有资产有偿使用收入管理，能够拓展财政收入来源渠道，有效降低政府运行成本，切实推进收入分配制度改革，为公平收入分配、构建和谐社会提供有力保证，是贯彻落实科学发展观、实现经济社会又好又快发展的内在要求．也是推动经济增长方式转变，促进资源节约型社会建设，完善社会主义市场经济体制的重要举措。但是规范行政事业单位国有资产有偿使用收入管理，必然会因为涉及部门利益的重新调整而遇到种种阻力和问题，因此必须要从上而下统一思想，克服困难迎难而上，制定措施循序渐进，推动该项工作取得新的成效。
1. 以查清家底为基础，建立健全监管制度
（1）资产信息化制度。要巩固资产清查成果，在摸清国有资产家底及有偿使用情况的基础上，分类登记造册，建立单位资产有偿使用情况台账，根据不同类型，确定各类监管重点。常熟市应及时全面地推广应用省财政厅统一开发的“江苏省行政事业单位国有资产管理信息系统”，充分运用信息化手段，加强对国有资产有偿使用情况全过程的跟踪监督，实时掌握各单位资产使用情况，保证对有偿使用收入管理的流程化、科学化和规范化。
（2）底价评估制度。对所有行政事业单位非经营性资产拟转为经营性用途的，不管是用于出租、对外承包还是对外投资等，其租金底价或投资金额的确认，都应首先经过具备资质的中介机构依法评估后，评估报告交财政部门备案，以评估价格作为确认金额的依据。
（3）公开交易制度。要制定以公开竞价方式出让国有资产有偿使用权为原则的交易制度，采取政府采购中心统一招标采购拍卖行等中介代理机构的方式，由财政统一建立中介机构库，统一委托拍租拍卖、统一佣金收取标准。通过“招、拍、挂”市场化方式来运作公共资源，从根本上解决国有资产有偿使用过程中存在的许多问题，使国有资产有偿使用收益能得到最大化。
（4）合同备案制度。由财政部门统一拟定租赁合同文件样本，对双方的权责、租金的收缴、违约责任以及执行中如遇政府拆迁的补偿方式等重要内容统一约定，确保合同文本的规范有效。对租赁双方拟签订的合同要求先报财政部门备案把关，对实质性内容更要从严审核，防止今后出现不必要的纠纷，造成不必要的损失。
2. 以事前审批为手段，源头控制经营行为
（1）严格执行审批制度。财政部门要加大对非经营性资产转作经营用途事前审批制度的执行力度，通过加强日常监督检查，联合纪委、监察、审计部门开展专项检查，联合工商、房管、国土部门把住权证关口等多种方式，确保事前审批制度执行到位。对目前已经有偿使用的国有资产则应对照相关政策，符合规定的尽快补办和完善有偿使用手续；不能用作经营的，要及时予以收回。
（2）严格把好转出关口。行政事业单位配备的国有资产是完成行政公务和社会事业发展任务的必备物质基础，因此转作经营性用途要以保证完成本单位行政事业任务为前提，在审批时下列资产不能批准其转为有偿使用：财政拨给的行政事业费；上级补助；维持事业正常发展，保证完成行政事业任务的资产。
（3）严格把握效益目标。行政事业资产转为有偿使用后，就应突出资产的保值增值目标。单位应做好有偿使用前的市场调查研究和可行性论证工作，财政部门在进行审批时，要以有偿使用收入回报率高低作为是否允许其有偿使用的重要标准，预先明确有偿使用资产的效益目标，切实解决好资产的使用效益问题。
3. 以完善考核为保障，建立有效激励机制
（1）明确管理职责。行政事业单位国有资产有偿使用后，资产的所有权与经营权暂时发生了分离，因此必须以行政事业单位为中心，明确所有者、使用者、经营者三者之间的权、责、利关系，明确各级管理职责，不断规范收支管理。各级财政部门是国有资产有偿使用收入的监管部门，无论是财政部门直接征收还是委托有关部门执收，所得收入都必须全额纳入财政，纳入非税收入管理；各行政事业单位负有资产使用管理主体责任，实行单位领导负全责，分管领导负主责，使用部门或个人直接负责的三级资产管理使用制度。
（2）完善考核机制。要针对国有资产转作经营的不同方式，建立科学规范的有偿使用收入收缴考核机制，强化使用者管理意识。加快完善资产处置、收益和定期报告等专项规定和操作程序，落实保值增值指标，逐级签订责任状，将相关制度执行情况与财务会计人员考核、领导干部经济责任考核有机结合。对单位超基数增收部分，财政可按一定比例给予奖励，追加其支出指标，对非政策性短收部分则扣减其支出指标，既充分调动部门和单位征管积极性，又确保有偿使用收入管理的严肃性。
（3）严格实施奖惩。对有偿使用收入管理规范，制度执行严格，保值增值效果显著的单位和个人，应予以精神和物质方面嘉奖。对违反有偿使用管理规定，发生未经事前批准、应收不收、应缴不缴、截留坐支等行为的，要严格按照《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定严肃处理，并追究有关责任人的行政责任，做到执法必严、违法必究。
4. 以监督检查为约束，逐步加大监管力度
（1）部门联合化。由于国有资产有偿使用收入来源渠道较多、隐蔽性强、情况复杂，因此单靠财政部门的力量是远远不够的，需要联合审计、监察、物价等部门，密切配合，形成合力，齐抓共管，加大对国有资产有偿使用收入审计监督力度，加强对国有资产配置、使用、处置等各环节全过程的监管。
（2）检查方式多样化。对国有资产有偿使用收入的检查，要与单位财务大检查、行政事业非税收入及票据检查、部门预算执行情况检查等结合起来，做到日常检查与定期检查，常规检查与重点抽查，顺查与逆查等多种方式进行，切实提高国有资产有偿使用收入管理工作的规范化水平。
5. 以适度集中为尝试，构建全新管理体制
财政部第35号、第36号令中规定“行政（事业）单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”，财政部令清晰地明确了行政事业资产所有权和使用权相分离是政事分开的要求，所有权应由财政部门代表国家来行使，或是由财政部门委托专门的运营机构进行具体管理。因此为了从根本上解决目前国有资产有偿使用收入中存在的一些问题，建议可参照广西南宁等地的管理模式，进一步理顺和建立行政事业资产全新管理体制，探索建立政府分类统管和集中调配制度，统一运作行政事业单位国有资产收益，推动资源整合和共享共用，提高资产使用收益。一是对土地房屋等非经营性不动产，实行所有权与使用权相分离，权证全部变更到政府指定机构集中管理；二是对行政事业单位中已用于经营的资产，从行政事业单位中剥离出来，由政府委托国有资产经营公司统一经营运作；三是对单位履行职能必备办公用品等资产实行标准配备、动态管理。通过建立国有资产、资本、资金良性循环的管理运营体系，充分挖掘和发挥行政事业性资产的价值效用，把长期沉淀在单位的“死资产”转化为高效流动的“活资本”，增强政府投融资能力和调控经济的实力，形成国有资本的裂变扩张，最大程度地实现保值增值目标，加快推动经济社会又好又快发展。
（作者单位：江苏省常熟市财政局）
摘自《行政事业资产与财务》2010年第5期
